来源时间为：2019-05-10
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328228682019-05-1014:36:44.0解构与创新:行政区划改革视阈下的城市治理研究城市治理,地级市,解构,饶会林,行政区划改革,地级市,城市治理2118214轮播图作者：内蒙古大学公共管理学院任维德
摘要：现行行政区划对经济、政治和社会发展的制约作用日益凸显,已经成为影响中国地方治理、特别是城市治理现实的体制因素,制约着国家治理体系和治理能力现代化的进程。我国城市治理中存在的“条块分割”的市政管理体制问题、跨市辖区公共事务管理与公共服务供给不协调以及城市空间不正义等问题,都与现行行政区划及其体制密切相关。探寻城市行政区划及其体制与城市治理的内在逻辑、作用机理与一般过程,应当解构和创新城市行政区划并以此为基础在行政区划及其体制改革中重构城市市政管理体制,调整和理顺“条块关系”,优化城市治理结构及其体系。
关键词：行政区划;地级市;城市治理
一、问题的提出
作为一种国家结构体系，行政区划是一个国家政治抉择和制度安排的结果，也是地方政府设置和地方治理的基础。一般而言，行政区划是对行政区域的划分，由“地方行政建制、地方行政单位、行政区域三个部分构成”(p.1)。为了实现有效治理，国家依据一定的原则和标准将全国国土划分为若干层次的区域单位，设置相应的一级地方政府并划定其治理的地域空间范围，地方政府间权力划分、职能配置和机构设置依此而展开。《中华人民共和国宪法》规定，我国行政区划全国划分为省、自治区、直辖市；省、自治区划分为自治州、县、自治县、市；县、自治县、市划分为乡、民族乡、镇。宪法还规定，国家在必要时设立特别行政区。同时，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作出了在我国设立设区的市(地级市)、市辖区(县级)的规定，以及省、自治区人民政府在必要时经国务院批准可以设立若干地区(盟)作为它的派出机关，县、自治县、旗、自治旗人民政府在必要时经省、自治区、直辖市人民政府批准可以设立若干区公所作为它的派出机关，市辖区和不设区的市人民政府经上一级人民政府批准可以设立若干街道办事处作为它的派出机关的规定。由此可见，我国现行行政区划分为四个行政层级：(1)省、自治区、直辖市和特别行政区；(2)自治州、设区的市(地级市)；(3)县(旗)、自治县(自治旗)、不设区的市(县级市)、市辖区；(4)乡、民族乡、镇。地区(盟)是省、自治区人民政府的派出机关；区公所是县(旗)、自治县(自治旗)人民政府的派出机关；街道办事处则是市辖区和不设区的市(县级市)人民政府的派出机关。
城市政府作为基于城市治理的整体性、多样性、复杂性以及重要性而在城市设置的一种特殊形态的地方政府，主要承担着城市公共事务管理和公共服务供给方面的职能。作为国家治理、地方治理的重要内容，城市治理已经成为我国国家治理体系最重要的组成部分，是成为国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。如何有效地治理城市公共事务，推进城市可持续发展，为居民提供公平、高效、完整和精准的公共服务，进而在综合效益上为居民带来更多、更好和更便利的公共福利，使居民的生活水平和生活质量不断提升，使城市成为人们安全、幸福和文明的居住地，这是摆在我国城市各级政府面前的一项重大而现实的课题。城市特别是大城市的有效治理与城市行政区划密切相关。随着新的历史条件下工业化、信息化、城市化和现代化的快速推进以及市场经济的深入发展，我国现行的行政区划对经济、政治和社会发展的制约作用日益突显并已经成为影响当代中国地方治理，特别是城市治理的体制因素，制约着国家治理体系和治理能力现代化的进程。因而，探寻城市行政区划与城市治理的内在逻辑、作用机理、一般过程，在解构和创新城市区划的基础上改革现行行政区划及其体制、重构城市市政管理体制，具有重要的学术价值和现实意义。
进入21世纪以来，中国大陆地区的地级市数量逐渐稳定下来。截至2017年10月2日，在总计334个地级行政区中有294个地级市、30个自治州、7个地区、3个盟。地级市数量约占地级行政区总数的88%，地级市已逐渐取代地区(盟)成为地级行政区的主体。(1)因而，本文中的城市主要是指我国现有的地级市以及地级市以上的城市，城市治理主要是指地级市以及地级市以上的城市治理。
二、现行行政区划是导致我国城市治理问题的体制因素
目前，我国城市治理中存在的“条块分割”的市政管理体制、跨区(市辖区)公共事务管理与公共服务供给不协调以及城市空间不正义等问题，都与现行的城市行政区划及其体制密切相关。
首先，现行城市行政区划是导致我国城市政府治理结构及其体系“条块分割”的重要政治因素和制度安排。
我国共有294个地级市、991个市辖区以及273个市辖市(县级市)(2)，还有大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个计划单列市(行政建制副省级)以及哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、西安和成都等10个副省级城市。除甘肃省嘉峪关市、广东省东莞市和中山市以及海南省的三沙市和儋州市外，全国“地级市”、计划单列市、副省级城市行政区域划分均为市、区、作为市辖区派出机关的街道以及乡镇。(3)以此为基础，城市政府的纵向设置均为市政府、区政府、乡镇政府以及作为市辖区政府派出机关的街道办事处，实行“两级政府、三级管理”体制。(4)《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条对县级以上各级地方政府职能做了相同的规定，并且在列举每一级政府职能的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项。”本法第66条规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”
因此，我国城市政府在纵向层级职能配置、职责划分和机构设置上高度一致。市政府有什么机构和职能，区政府就有什么机构和职能，上下对口，由此形成了地级市以上城市市政管理体制及其“条块”关系。同时，作为区、市(县级市)人民政府的派出机关，街道办事处甚至乡镇承担着“承办区委、区政府交办的其他工作”的职能，即使没有设置与市政府、区政府相对应的部门或机构，也会设有专职人员负责管理，依然是区、市(县级市)政府职能的延伸或翻版。“条块分割”的城市治理结构及其体系由此形成，并发挥着其特有的作用。地级市城市的市、区两级政府层级之间、部门之间的职能关系错综复杂，协调困难，管理脱节严重，缺乏必要的联结机制和互动桥梁。
“条块分割”直接导致城市政府的治理职能及其决策和执行过程高度分散，市政府、区政府甚至街道办事处或乡镇政府的公共事务管理与公共服务供给呈“分割化”和“碎片化”。一方面，基于专业化分工原则，公共事务管理和公共服务供给职能被划分到不同的政府职能部门，分为教育、科技、文化、卫生、体育、公安、民政、社会保障、城乡建设、环境保护等职能部门，难以对城市公共事务进行协同管理以及为全体居民提供完整、精准和满意的公共服务；另一方面，基于层级节制原则，市、区政府及其职能部门管理区域范围大小不等的同一公共事务，提供受益范围不同的同一公共服务，极易导致公共事务管理和公共服务供给重复、成本过高以及不同市辖区公共事务管理和公共服务供给上的差异，难以实现公共事务管理和公共服务供给的空间正义。
其次，现行城市行政区划是造成我国城市治理中跨区公共事务管理与公共服务供给“分割化”和“各自为政”的体制因素。
自20世纪80年代以来，我国进行了“地市合并”“地改市”“市管县”以及“县改区”“市(县级市)改区”的地方行政管理体制改革，地级市已逐渐取代地区(盟)成为地级行政区的主体。从纵向上看，地级市行政区域依次划分为市、区和街道或乡镇。由于对城市行政区域实行“各自为政”“自上而下”垂直式的行政组织管理模式，城市各市辖区政府只对具有行政隶属关系的市政府负责，而地域相邻、没有隶属关系的同级市辖区之间则缺乏必要的横向合作和协调机制，使得城市的不同市辖区之间在公共事务管理和公共服务供给上存在因行政区划分割而带来的区际矛盾和冲突，进而增大了城市内耗和管理成本。
当前，市辖区政府只注重相互之间的竞争，缺乏合作、协调的区际关系，严重影响和制约着城市的空间整合与协调发展。随着我国城市化的不断推进，跨区(市辖区)城市连绵区不断出现，跨区(市辖区)的需求项目越来越多。这些需求项目主要涉及区域性发展规划、环境保护与治理、交通通讯、管网工程、市场交换、社会救助以及公共安全等领域的基础设施建设。在城市管理中，各市辖区政府往往只考虑和解决本辖区范围内的公共事务管理和公共服务供给而很少考虑跨区管理和服务需求。同时，作为“经济密集的社会有机体”(p.4)，城市的公共事务管理和公共服务供给本身就是一个系统工程，需要统筹规划和统一治理。例如，旧城区的基础设施更新改造是一个庞大的系统工程，往往涉及城市的多个市辖区，一些市辖区政府及其职能部门在地方自身利益的驱使下随意调整市级对本地区基础设施建设的规划，甚至置城市整体利益于不顾人为地设置规划障碍，使得旧城区的基础设施建设举步为艰。再如，对于环境污染、传染病以及流动犯罪等空间蔓延较快并最终可能跨越市辖区边界的社会问题，仅仅单凭某个市辖区政府及其部门难以实现有效治理。
此外，我国政府对于公共事务还设立了一些垂直管理的工作部门。由于市辖区政府与垂直管理部门之间并不存在着行政隶属关系，不同程度的“各自为政”的情况时常出现，并且垂直部门承担的公共事务管理和公共服务供给的职能在同一个城市不同市辖区也不尽相同。一些垂直部门有时会以市政府相关主管部门的指示、命令作为不管理、不服务所在市辖区的借口，甚至根本不从所在的本市辖区的实际情况出发进行管理，不能因地制宜地合理制定相关政策和规划公共事务管理与公共服务供给。而部分市辖区政府则以垂直部门需要负责管理公共事务、供给公共服务范围中的事项为借口，对垂直管理部门的行政执法既不配合也不支持，在进行本辖区范围内的行政决策时也不听取垂直部门所提出的意见和建议。
最后，现行城市行政区划也是引发市辖区之间公共事务管理和公共服务供给的空间不正义问题的重要体制因素。
在这里，城市空间正义主要指具有社会价值的资源和机会在城市空间的分配是合理和公正的。这些社会资源主要包括教育机会、就业机会、公共文化服务、医疗卫生保健、公共交通设施、良好的空气质量等，用以满足城市不同空间居民的基本公共需求。城市空间分配正义意味着一个城市内的自然生态环境、各种生存与发展权利及机会、社会保障等公共资源在全体居民中的分配是合理且公正的。城市空间是所有城市居民的空间，应该为全体居民所享有。目前，我国地级市以及地级市以上的城市少则有一两个市辖区、市辖市(县级市)，多则达10个以上，甚至更多。例如，直辖市重庆的市辖区多达26个；副省级城市成都有16个市辖区、武汉有13个市辖区，沈阳、哈尔滨、西安、南京、杭州和广州也各有11个市辖区。(1)而且，上述地级市以及地级市以上城市的市辖区又分为不同类型(1)。各市辖区政府的职能配置、职责划分和机构设置基本相同，承担着相同的公共事务管理和公共服务供给职能。在现行“条块分割”的城市政府管理体制下，各市辖区政府所拥有的履行公共事务管理和公共服务供给职能的条件不同、财力各异，造成公共事务管理和公共服务供给的空间不正义和非均等化现象十分明显。特别是在基础教育、公共文化服务、医疗服务、全民健身服务供给、环境卫生以及养老服务等方面表现得尤为突出。例如，在我国绝大多数地级市以及地级市以上的城市中，基础教育、公共文化服务在所属各个市辖区之间的分配是极不公平的。有的市辖区有许多重点小学、重点中学以及公共
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