优化我国行政区划的原则、思路和策略

（四）丰富乡镇政区体制，推进强镇改市进程

改革开放以来，我国乡镇一级分化明显。在东部地区，有的中心镇人口规模已经超过10万，经济规模达到许多县级市、甚至中西部的地级市的水平，有巨大的发展潜力。但现有的乡镇政区与管理体制已经不适应这些乡镇经济社会发展、城镇规划建设管理的需要，权力小，责任大、能力弱是这些乡镇普遍存在的矛盾。

笔者认为，应当丰富乡镇城区体制，在强镇进行改市试点，即根据各县域的经济水平、空间格局、城镇体系布局、交通网络系统和未来发展前景等条件，按照一定标准，选择县以下个别规模较大、条件优越的乡镇改设为市。能进行强镇改市的“市”应体现以下基本特征：一是强镇改“市”后，空间范围适度，不搞“切块设市”，实行“城乡合一”，其范围大体为经过调整后的乡镇（主要是中心镇）范围，适度微调；二是强镇改“市”后的建成区人口积聚规模近期大致在8万人以上，镇域人口10万以上，人口密度每平方公里1000人以上。随着经济发展、产业积聚力增强，非农人口的增加，这一标准可逐步提高；三是强镇改市后的“市”，其行政等级一般为副县级；对个别超强“市”，其行政等级可直接提升为县级，并实现省直管。

（五）创新跨区域行政治理，促进区域协同发展

1.构建跨区域协同发展的政策体系和法律法规体系。（1）建立完善跨区域协同发展的精准政策体系。一方面要进一步深化地区差异性的研究，缩小政策单元，提高区域政策的精准性；另一方面，要大力推动形成跨行政区、跨区域板块的经济区，促进经济要素在更广大的地域内流动配置。（2）建立完善跨区域协同发展的法律法规体系。在国家层面，通过立法将国家区域发展的战略目标、重大政策和行之有效的经验做法等明确下来，为区域协调发展提供法律保障。在地方层面，加强区域法制建设，构造区域协调机制和合作协议顺利实施所需要的法制化的制度基础。在地方协同层面，要把跨区域规划上升为跨区域共同上级的立法；同时，明确跨区域的各级政府及其与管理机构的关系，为跨区域深入合作提供保障。

2.建立完善跨区域协同发展的体制机制。（1）创新行政管理体制机制，推动区域一体化发展。一是坚持政府引导、多方参与，以市场为基础、以企业为主体，形成多层面、多形式、多主体合作的体制机制。二是健全领导小组和专责小组的统筹和协调功能。三是探索设立跨区域协同发展委员会。四是实施科学、高效、精准的政绩考核体制改革。（2）创新经济体制机制，增强企业和市场活力。一是探索土地使用制度改革，在跨行政区域内建立异地开发、补充耕地制度。二是推进公共财政体制改革，探索建立财政预算编制、预算执行和监督审查既相互制衡又相互协调的跨区域财政管理体制。三是明确功能定位，深化产业分工，形成科学合理、富有竞争力的区域产业协作体系。四是统筹交通基础设施建设，完善跨区域交通网络体系，提升一体化管理和服务水平。五是加快推进跨区域紧密合作示范区重点项目建设，促进跨区域先进高端产业深度融合发展。（3）创新社会管理体制机制，促进社会公平与和谐。一是大力发展、壮大各类社会组织，充分发挥其社会协同的巨大潜能，发挥社会组织在跨区域经济社会发展中的作用；二是加强资源共享，推进公共服务均等化。

3.做好国内国际两个区域合作的统筹与协调问题。我国既需要扩大对内开放，深化国内区域合作，通过国内重点地区的合作提升自身的产业竞争力，进一步密切长三角、珠三角、京津冀等东部沿海地区的区域内合作，拓展合作领域，提升合作层次和水平。又需要通过扩大对外开放，积极参与国际交流与合作，申请利用国际金融组织贷款、外国政府贷款、环保机构基金，吸收国际产业转移来促进后发地区的发展，同时探索与国内外著名教育机构合作开展联合办学。通过实施开放带动战略，共同培育参与国际经济合作竞争新优势，大力发展内陆开放型经济。

4.处理好政府与市场、行政区与经济区、行政区与行政区的关系。（1）处理好政府与市场的关系。一方面，要打破区域行政区划限制，促进资源要素跨区域合理流动；另一方面，要拆除各种“玻璃门”、“弹簧门”，促进民营企业不断发展壮大。（2）处理好行政区与经济区的关系。一是建立跨区域统一的人力资源市场，完善人才评价体系和人力资源开发配置机制。二是建立跨行政区综合试验区统一的资本市场，推动产权交易市场合作。三是建立跨区域统一的技术市场，实施统一的市场规范和技术标准。四是建立跨行政区域的市场准入标准和资格认证政策，实行统一的市场准入制度。（3）处理好行政区与行政区的关系。处理好行政区与行政区关系的关键是创新行政区组合体制，这种行政区组合可通过建立决策层、协调层和执行层“三级运作”来实现。决策层为跨区域内各政府牵头的跨区域经济社会发展委员会，协调层为跨经济社会发展委员会下设的专项协调委员会，执行层为跨区域内各行政区的政府。

总之，优化行政区划设置是大势所趋。我国行政区划改革要从国家整体利益出发，既要从长计议、系统运筹，又要立足当前、突出重点，兼顾各方关切，系统、科学、精准推进行政区划改革工作，为经济社会全面协调可持续发展提供基础支撑条件与保障。

（作者：安森东，北京经略咨询有限公司董事长、高级经济师、管理学博士。来源：行政管理改革）